Governance in der Internationalen Zusammenarbeit (IZ) – Viele Akteure und ein Ziel?

Prof. Dr. Thomas Risse, Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft der Freien Universität Berlin, Professor für internationale Politik und Direktor der Arbeitsstelle Transnationale Beziehungen, Außen- und Sicherheitspolitik

18.06.2009, 19:00 Uhr
Studienstiftung des deutschen Volkes, Jägerstr. 22/23 (Nähe Gendarmenmarkt)

"Governance in der Internationalen Zusammenarbeit (IZ) – Viele Akteure und ein Ziel?"

Vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Erfahrungen der Teilnehmer mit dem Governance Begriff wurden dessen unterschiedliche Bedeutungen zum Einstieg kurz umrissen:

1. ein normatives Governance-Verständnis, wie von der UN-Commission on Global Governance verwendet, orientiert an Zielen wie Nachhaltigkeit und Frieden.

2. ein weites, empirisch-analytisches Verständnis, das alle Formen der sozialen Ordnung bzw. Steuerung umfasst: Markt, Hierarchie, netzwerkförmige Steuerung.

3. ein enger gefasstes, empirisch-analytisches Verständnis von Governance, das sich auf neue Steuerungsformen und die Rolle nichtstaatlicher Akteure fokussiert, und verschiedene Modi der Steuerung differenziert.

Der Sonderforschungsbereich 700 „Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit“ verwendet einen Governance-Begriff, der alle Steuerungsformen umfasst, also auch das Handeln staatlicher Akteure. Governance in diesem Sinne ist auf Aktivitäten „minimaler Normativität“ gerichtet, verstanden als Bemühen um die Bereitstellung minimaler und basaler Grundgüter, die für das schlichte Überleben bzw. für die Herstellung von Sozialität überhaupt notwendig sind. Ein zentrales Problem in diesem Forschungskontext stellt die Übertragbarkeit von Konzepten des Westens auf andere Weltregionen dar: Konzepte von Staatlichkeit oder staatlichen Institutionen seien „nur begrenzt reisefähig“.

In der ersten Frage wurde die Rolle religiöser Akteure in Governance-Konstellationen diskutiert. Bei genauerer Betrachtung ist das kein neues Phänomen, sowohl in Entwicklungsländern selber als auch in der EZ sind religiöse Organisationen seit langem etablierte Akteure. Spannend ist aber die „Janusköpfigkeit“ einiger Akteure, etwa der Hamas in Gaza, die durch die Erbringung von Governance-Leistungen Legitimität als politischer Akteur erlangt und gleichzeitig als terroristischer Akteur auftritt.

Der Einfluss religiöser Akteure in vielen Staaten stellt eine Herausforderungen für die EZ dar. Entsprechend unterschiedlich gestaltet sich der Umgang mit dieser Situation durch die USA und die EU: Während die USA bereit sind über NGO-Strukturen zu agieren, arbeiten die Europäer noch stärker mit staatlichen Akteuren zusammen.

Das Problem des Exports von Governance-Strukturen, oder Staatlichkeit, lässt sich exemplarisch für den Norden Afghanistans zeigen: dort verfügen sowohl die lokalen, eher traditionalen Strukturen, als auch die internationalen Akteure über ein hohes Maß an Legitimität. Die nationalstaatliche Ebene aber, das eigentliche Ziel des „state building“ der internationalen Gemeinschaft, droht zwischen diesen beiden Ebenen verdrängt zu werden.

Ein anderes Beispiel in Tadschikistan zeigt, dass sich hier eine Art auf Korruption basierender Schattenstaat etabliert hat, der die formale Staatlichkeit, die im Wesentlichen zusammengebrochen ist, ersetzt hat. Ein an westlichen Governance-Vorstellungen orientiertes Handeln müsste darauf abzielen, diesen Schattenstaat zu beseitigen. Gleichzeitig würde dies aber zu einem vollständigen Zusammenbrechen der Governance-Leistungen führen. Somit stellt sich die Frage, wie mit diesen Problemen in der Praxis umzugehen ist. Als eine Schwierigkeit wurde hervorgehoben wie Governance-Akteure jenseits von Staatlichkeit in eine eher westlich geprägte internationale Gemeinschaft integriert werden sollen, ohne gleichzeitig deren Politikmodelle und -vorstellungen aufzuoktroyieren.

Dies bedeutet jedoch nicht die eigenen Standards und Ansprüche aufzugeben, sondern erfordert vielmehr, den zur Anwendung kommenden Governance-Begriff zu hinterfragen. Was sind die Mindestanforderungen an zu erbringende Governance-Leistungen? Stehen dabei Demokratie und Menschenrechte im Vordergrund, oder sind wirtschaftliche Rechte zentraler? Die Aktualität dieser Frage, zeigt das Beispiel China, das derzeit ein „alternatives Governance-Modell“ erprobt, mit wirtschaftlichen Freiheiten, aber Defiziten bei politischen Grundrechten.

Durch sein Auftreten als Geldgeber in Afrika beteiligt sich China gleichzeitig am Export von Governance-Modellen und tritt damit in Konkurrenz zu westlichen Ansätzen. Der weit verbreitete Vorwurf lautet, dass China weit weniger auf die Einhaltung von Standards poche als westliche Geber (die jedoch auf der Projektebene ebenso Abstriche von den eigenen politischen Ansprüchen machen). Müssen somit auch europäische Institutionen ihre eigenen Standards relativieren, um nicht verdrängt zu werden?

Genau das Gegenteil sollte das Ziel sein: Da ohnehin kein Weg daran vorbeiführt, dass sich die Weltpolitik durch den wachsenden Einfluss von China, und anderer Länder, verändert, kann nur der Dialog mit diesen Staaten weiterhelfen. Dabei wird die bisherige Dominanz westlicher Vorstellungen und Standards relativiert werden. Eine gemeinsame Festlegung auf Standards wird Bewegung auf allen Seiten erfordern. Eine Veränderung ist aber gerade nicht gleichbedeutend mit weniger oder schlechteren Standards: Sowohl die Diskussion um Governance als auch die praktische Umsetzung der Politik sollte deshalb einen Schritt zurück machen, stärker differenzieren und lokale Begebenheiten beachten. Eine Konsequenz daraus könnte sein, Ziele abstrakter zu formulieren und sich ein Stück weit von dem Anspruch zu verabschieden, von außen konkrete Veränderungen implementieren zu können. Ein Beispiel in diese Richtung ist der Beitrag zu mehr Transparenz in politischen Abläufen, was stärker auf die Setzung von Rahmenbedingungen zielt als auf die direkte Implementierung von Politiken.

Wie dick die Bretter sind, die in der Internationalen Zusammenarbeit noch zu bohren sein werden, zeigte zum Abschluss ein Blick auf die Etablierung von Standards für Unternehmen, vor allem transnationaler Konzerne: Verhaltensänderungen sind von diesen Akteuren erst zu erwarten, wenn die Einhaltung von Standards sich konkret auf ihre Kosten-Nutzen-Kalkulationen auswirkt.

Zusammengefasst von Simon Wolf
organisiert durch Jürgen Kretz

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