Wirtschaftspartnerschaften – Chance in der Entwicklungszusammenarbeit zwischen der EU und AKP-Ländern?

Dr. Evita Schmieg, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Leiterin Referat „Handel, Globalisierung, Investitionen“

21.02.2008, 19:00 Uhr
GTZ-Haus Berlin, Reichpietschufer 20

„Wirtschaftspartnerschaften“ - Chance in der Entwicklungszusammenarbeit der EU und AKP Ländern?

Am 21. Februar 2008 traf sich das Forum Internationale Zusammenarbeit für Nachhaltige Entwicklung (FIZE) in der Berliner GTZ-Zentrale, um sich dort über Hintergründe der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Parternship Agreements - EPAs) zwischen der EU und den afrikanischen, karibischen und pazifischen Ländern (AKP Staaten) auszutauschen. Als Spezialistin auf diesem Gebiet konnten wir Dr. Evita Schmieg willkommen heißen, welche als Referatsleiterin für „Handel, Globalisierung und Investition“ des BMZ die Verhandlungen der EPAs langfristig begleitet hat und durch ihre vorangegangene Arbeit u.a. in der Europäischen Kommission umfangreiche Erfahrungen im Bereich der Handelspolitik sammeln konnte.

In einem Zeitrahmen von zwei Stunden wurde in lockerer Folge eine Vielzahl unterschiedlichster Fragen aufgeworfen und teilweise kontrovers diskutiert, welche im Folgenden exemplarisch umrissen werden sollen.

Hintergrund

Zunächst jedoch eine kurze Einführung in die Hintergründe der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen:

Im Jahr 2000 wurde die bisherige Entwicklungszusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und den AKP Staaten mit dem Abschluss des Cotonou-Rahmenvertrages grundlegend revolutioniert. Auch die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den beiden Vertragspartnern bedurfte in diesem Kontext einer umfassenden Revision, die seit 2002 in sechs regionalen Gruppen (südliches und östliches Afrika, südliches Afrika, westliches Afrika, Zentralafrika, die karibische Region sowie die pazifische Region) neu verhandelt wurde. Neben den größtenteils nur unbefriedigenden Ergebnissen der vorangegangen Wirtschaftsstrategien waren vor allem Änderungen des internationalen Handelsrechts ausschlaggebend für eine tiefgreifende Reform.

Aufgrund der ehemaligen kolonialen Beziehungen, die viele AKP Staaten mit der EU verbanden, entwickelten sich in der Vergangenheit besondere Handelsvorteile für Länder dieser Staatengruppe, insbesondere beim Zugang in den Europäischen Markt. Andere nicht AKP-Entwicklungsländern (z.B. Honduras und Ecuador in Bezug auf Bananenexporte) klagten erfolgreich gegen diese Besserstellung der AKP-Staaten in der Welthandelsorganisation (WTO). Als Folge mussten EU und AKP-Staaten hier Handelsbeziehungen auf eine WTO-konforme, reziproke Grundlage stellen, eine Ausnahmeregelungen für die bisherigen, nicht-reziproken Handelspräferenzen wurde für den Verhandlungszeitraum bis Dezember Jahr 2007 gewährt. Als handelsrechtliche Alternative entschied sich die EU neben den alten europäischen Instrumenten des Allgemeinen Präferenzsystems (GSP) und der Everything-but-Arms Initiative (EBAs) besonders eine Kombination von regionalen Freihandelsabkommen (RFTAs) mit Angeboten der EZ zu fördern, welche in den vergangenen sechs Jahren unter dem Namen der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs) verhandelt wurden. Zum tatsächlichen Abschluss eines umfassenden regionalen EPAs kam es allerdings nur mit dem Verbund der karibischen Staaten (CARIFORUM), während der Großteil der verbliebenen AKPs nationale Interimsabkommen mit der Absicht auf zukünftige Weiterverhandlungen geschlossen haben. In einigen Fällen wurden auch überhaupt keine Folgeabkommen für bisherige handelsrechtliche Vergünstigungen getroffen, sodass die betroffenen Länder auf das Allgemeinen Präferenzsystems (GSP) zurückfallen.

EPAs

Im Folgenden sollen einige geäußerte Ansichten über die besonderen Verhandlungsergebnisse der EPAs näher beleuchtet werden, insbesondere die reziproke Handelsliberalisierung, die Chancen der regionalen Integration und die Strukturanpassungshilfen seitens der EU.

Reziproke Handelsliberalisierung

Obwohl sich die WTO als langfristiges Ziel den absoluten Abbau aller tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnisse gesetzt habe und gerade die reziproke Handelsliberalisierung eine Hauptfolge der WTO-Klagen sei, bedeute dies nicht, dass der komplette Handel zwischen der EU und den AKP Staaten sofort liberalisiert werde. Während die EU 100% ihres Handels bei Inkrafttreten der Abkommen liberalisiert, müssen die AKP-Staaten aufgrund ihres Entwicklungsstandes nur ca. 80% des tatsächlichen Handels in einer Phase von ca. 15 Jahren liberalisieren. In einigen Ländern seien schon jetzt weite Bereiche des Handels freigegeben, z.B. habe das LDC Mosambik nur noch bei 30% des tatsächlichen Handels protektionistische Hemmnisse und müsse infolgedessen nur noch wenige Gebiete liberalisieren.

Viele EPA-kritische Organisationen sehen in der faktischen Schutzzollsenkung der Entwicklungsländer ein neoliberales Projekt, das der EU lediglich weitere Märkte erschließen soll und zu einer wirtschaftlichen Rückentwicklung der AKP Staaten führen würde, da diese nicht in der Lage wären sich wirkungsvoll gegen europäische Produkte durchzusetzen (höherer technologische Standards und Degressionsgewinne). Dieser Kritik wurde eine Schutzklausel der AKP-Staaten gegenübergestellt, welche es den betroffenen Ländern ermöglichen soll, eine Handelsbeschränkung für ein bestimmtes Gut einzuführen, sollten Importe für diese spezielle Waren plötzlich sprunghaft ansteigen und weite Wirtschaftsbereiche bedrohen. Darüberhinaus gelte weiterhin ein Verbot von Dumping-Angeboten und lange Übergangsperioden von bis zu 25 Jahren zum Schutze von unterentwickelten Industriezweigen (Infant Industry Argument).

Generell wurde betont, dass das BMZ nicht an einem gewaltsamen Aufbruch der AKP-Märkte interessiert sei und Freihandel auch nicht als Selbstzweck betrachte. Gerade in den vergangenen Jahrzehnten hätte die ausschließliche Politik des Freihandels wenig zum Armutsabbau beitragen können, vielmehr sei die Beteiligung der AKP Staaten im Welthandel eher gesunken. Darüberhinaus wurde hervorgehoben, dass die AKP Staaten momentan im EU-Außenhandel lediglich drei Prozent der Umsätze ausmachten und damit auch erfahrungsgemäß nicht gerade im Fokus neoliberaler Lobbyisten ständen. Es gelte eher eine langfristige Perspektive zu erarbeiten und eine für alle Seiten gewinnbringende Integration der AKP-Staaten in den Welthandel zu ermöglichen.

Gerade für die Entwicklungsländer könnten hier die EPAs entscheidende Vorteile bringen, da nun der Handelszugang zum europäischen Agrarmarkt für viele AKPs erheblich ausgeweitet werde und bis auf Zucker und Reis alle anderen Produkte bis zum Jahr 2015 freigegeben werden sollen. Darüber hinaus seien eine Vielzahl nicht-tarifärer europäischer Handelshemmnisse gefallen und die Ursprungsregeln für den Textilmarkt verbessert worden.

Chancen der regionalen Integration und wirtschaftlichen Transformation

Wie schon hervorgehoben haben es eine Vielzahl von AKP-Wirtschaften während der letzten Jahre nicht geschafft ihre Position in der Weltwirtschaft entscheidend zu verbessern, dies gilt besonders für das Afrika südlich der Sahara. Hierfür würden vor allem interne Produktionsstrukturen verantwortlich gemacht, die wenig diversifiziert seien und hauptsächlich aus agrarischen Rohstoff-Exporten bestünden, die meistens kaum weiterverarbeitet würden. Darüber hinaus seien häufig Unternehmerkapazitäten nicht ausreichend, Korruption und aufbrechende Konflikte schädigten die Wirtschaft und interne Politikstrukturen verhinderten nötige Anpassungsprozesse.

Um diese wirtschaftsschädigenden Umstände zu lindern, setzten die EPAs nicht nur einseitig auf eine Liberalisierung des Warenverkehrs, sondern förderten an verschiedenen Ansatzpunkten eine umfassende Modernisierung im Kontext einer regionalen wirtschaftlichen Integration, die durch Schaffung größerer Märkte eine stärkere wirtschaftliche Dynamik hervorrufen würde. Hierunter fielen zum Beispiel die Unterstützung der AKP-Länder beim Aufbau von Produktions- und Handelskapazitäten sowie eine Verbesserung der Infrastruktur, um Produkte der betroffenen Länder wettbewerbsfähiger zu machen. Daneben sollen die AKP-Länder auch bei institutionellen und politischen Reformprozessen gefördert werden. So soll das öffentliche Beschaffungswesen, das eine häufige Korruptionsquelle sei, mithilfe von eindeutigen Kriterien bei der Angebotsvergabe reformiert werden, um so vermehrt Transparenz zu schaffen. Auf regionaler Ebene sollte eine modernere Zollverwaltung grenzüberschreitenden Warenverkehr beschleunigen und so Handel erleichtern. Eine Dienstleistungsliberalisierung soll vor allem gestaffelte Produktionsprozesse über Landesgrenzen hinweg ermöglichen. Wichtig seien in diesem Kontext auch eine Modernisierung von Investitionsregeln und die damit verbundene Stärkung von Institutionen. Nicht zuletzt gäbe es Hoffnung auf eine Verbesserung der sozioökonomischen Lebensbedingungen, wie etwa durch die Respektierung der ILO Kernarbeitsnormen, die in der Karibik-Region beschlossen wurden.

EPA-bezogene Entwicklungszusammenarbeit

Diese erwähnten Transformationsprozesse und vor allem langfristige Strukturanpassungen in Folge der Handelsliberalisierung sollen durch Capacity Building und finanzielle Hilfen seitens der EU erleichtert werden. Hierzu würden zusätzliche Mittel des vergrößerten zehnten EDFs zur Verfügung gestellt und regionale EPA Fonds eingerichtet. Das dies notwendig sei wurde unter anderem schon während des Verhandlungsprozesses deutlich, als viele AKP-Vertreter von den komplexen Verhandlungen der EPAs schlicht überfordert waren, sowohl in Bezug auf das inhaltliche Verständnis als auch die quantitative Bewältigung. Besonders der Zeitdruck die Verträge bis zum Ende des Jahres 2007 abzuschließen, habe die AKP-Repräsentanten der Möglichkeit beschnitten detailliertere Wirksamkeitsstudien durchführen zu lassen. Um diesen Kapazitätsdefiziten entgegenzutreten erklärte sich das BMZ bereit, auf Anfrage der Partnerländer eben diesen einen handelsrechtlichen Berater zu finanzieren. Eine Maßnahme die sich zum Beispiel sehr positiv auf die Verhandlungen mit der CARIFORUM Gruppe ausgewirkt hat.

Die für eine nachhaltige Entwicklungszusammenarbeit notwendige inhaltliche Kohärenz der europäischen Seite sei teilweise jedoch nur schwer zu erreichen, insbesondere die Verknüpfung von handelspolitischen Erwägungen einerseits und klassischer EZ andererseits stelle eine neue Herausforderung der Koordination dar. Dies gelte sowohl in Bezug auf die Abstimmung innerhalb der Europäischen Kommission zwischen der Generaldirektion Handel und der Generaldirektion Entwicklung, als auch in Bezug auf eine Aufgabenteilung zwischen supranationaler Ebene der EU und der nationalen Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten. Das Pilotprojekt einer sogenannten Regional Preparatory Task Force (Identifikation des EPA-bezogenen Unterstützungsbedarf in den Verhandlungen und der Umsetzung der Abkommen) sei noch nicht zufriedenstellend verlaufen und bleibe verbesserungswürdig. Auch der neue regionale Charakter der Zusammenarbeit biete neue Herausforderungen, da z.B. die deutsche EZ traditionell eher einen bilateralen als einen regionalen Fokus gehabt habe, was zu praktischen Problemen der Koordination führe. Letztendlich müsse sich auch die Partnerseite der AKP-Staaten auf eine neue, weitaus umfassendere EZ einstellen.

Abschließend stellen die EPAs aufgrund ihres umfassenden Geltungsbereiches eine neue Dimension der Entwicklungspolitik dar und wurden grundsätzlich begrüßt. Besonders die erwartete zukunftsorientierte und professionell begleitete Transformation der Wirtschaftsräume der AKP-Staaten ermögliche einen potentiellen wirtschaftlichen Aufschwung und lasse damit auf eine Verbesserung der Lebenssituation der dortigen Bevölkerungen hoffen.

Zusammengefasst von Joachim Seel

Für diese Veranstaltung verantwortlich:
Marie-Luise Rau und Sebastian John

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